由戶政系統事件探究政府資訊部門運作之困境

                       
                                                                                         陳泉錫    2014.02.16

戶政系統自二月五日上線以來，由於系統未能順利運轉，跨縣市服務功能無法提供服務，導致各地民眾指責聲浪不斷，輿論連日撻伐。內政部蕭次長多次向大眾致歉，表示將極力改善，惜系統迄今仍未臻穩定。此事件終導致戶政司謝司長下台，也罕見地引發政府高層與社會各界對於資訊系統委外開發與上線過程所面臨問題的高度重視。

系統上線未能順利導致政府形象受損，主政官員，當難辭其咎。但由報端所披露之問題探討似集中在硬體廠商環安達公司的不適格，招標方式不允當，測試過程不周全等問題。這些看法固有其見地，但造成系統上線風波背後的核心問題似未被提及。個人願就這些影響深遠，且隱藏背後之關鍵問題加以探討，期望有助於問題的釐清與體質的改善。

一、過度委外的困境。

政府自民國八十七年起，大力推動資訊委外政策，頒布“行政院所屬各機關資訊業務委外作業實施辦法”，規定各政府機關重大新興資訊業務及設備汰舊換新者，以採資訊業務整體委外作業為原則。此政策頒行後，政府資訊部門之設置受到極大的限制，資訊人員數量亦逐年遞減，然而政府業務自動化卻隨著科技演進反而急速發展、擴張，以致資訊部門負荷沉重。政府機關資訊人員角色多數轉為辦理資訊委外之採購行政與專案管理工作為主，逐漸失去技術主控性，委外風險節節高昇。依行政院主計處電子中心民國99發布之我國電腦應用概況調查報告顯示，政府資訊人員佔所有公務員之比率已降為為1.49%，而率先引領委外風潮的美國，其聯邦政府的資訊人力比率則仍達4.98%。顯示我國政府過度仰仗委外廠商之現象明顯。此一問題政大公行系陳敦源教授近日亦提出相同之憂慮。民國92年人事行政局雖頒布“行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點”，不再以資訊整體委外為政策主軸，而將委外政策擴及其他業務領域。但本要點仍特別將“資訊”與保全、工友、司機等工作同列為第一類須檢討委託民間辦理項目，而民間企業與外商公司最常採取委外之業務領域如人事、會計等卻未見政府施行委外措施。由此可以窺見資訊部門在政府機關內角色之困頓。

委外是資訊業務建構的手段而非目的，任何委外都必須在人力節省與主控性消失的風險間取得衡平。知名的委外專家克雷波(Klepper)與瓊斯(Jones)即提出委外的基本原則:“把核心的業務留給自己做，將剩下的委外”，但在我國資訊委外政策似忽略此一重要原則。再則，辦理資訊委外其實是一個槓桿的操作，我稱它為“委外槓桿”(Outsourcing Leverage)。委託機關如只想用很少的專案管理人力，去管控一個巨大、參與人力眾多的委外專案，則猶如以一萬元本金，去投資經營一百萬元之生意，其風險之高可以預見。本次戶政系統之再造，採最高規格的委外策略，將專案分成規劃、建置、審驗三個標分別委外。規劃標由執國內軟體牛耳的資策會承作，建置標由具有舊戶政經驗的資拓宏宇承作，審驗標則由具有承做多次審驗標經驗之迪悌公司承做。選商應無瑕疵，且系統上線主要的關鍵事項如整合性測試、壓力測試、平行上線等規劃，應皆屬規劃標與審驗標應涵蓋範圍，理論上戶政司應可好整以暇，信任承商辦理即可。然而呈現之結果卻是滿城風雨，事與願違。機關內資訊人員掌握主控能力之重要，在此案可充分凸顯。至於硬體維護廠商環安達公司，負責的是主機硬體設備維護，應非本次上線不順之主體因素。

二、預算管控制度所產生之執行扭曲

資訊軟體設計與硬體設備採購全然不同。使用者需求通常無法再系統建構初期，即能充分表達。因此在系統成型後，一定會有多回反覆的調校修改，方能逐步切合使用者需要。大型系統發包過程本已冗長，開發期程更是曠日廢時，因此甚多系統在會計年度結算前，無法順利達成驗收水平(除非分年、分段進行)。但依現行預算管控制度，如機關年度預算執行率未達90%，除了負責計劃管控之主管記過外，機關首長亦要記過。在此情境之下，資訊主管被記過也就認了，但若使部會首長記過，則是一般部屬做不下去的事。因此，雖然系統未臻妥善，資訊主管常不得不硬著頭皮先行驗收付款。此正好便宜了廠商，雖契約一般訂有保固期，但保固金依工程會規定只能留3%，對廠商拘束力薄弱。本次戶政系統上線前之驗收，上述情境有相當大的機會發生。

三、主計部門對於資訊系統成敗具關鍵性影響

本次戶政系統上線不順利後，很多人一定會問:為何不讓舊系統先回復運作?個人的了解是，新系統係運用舊系統之設備來建置運轉。因此當新系統開始運轉後，電腦主機的相關檔案與設定已配合新系統調整，重建舊系統費時甚鉅，致難以回頭。如當初主計部門能重視此一攸關民生之系統，給予配合建置新系統之設備經費，則新系統上線不順利時，可立即回復使用舊系統。新舊系統之平行測試亦可更為落實，則新系統上線時應不至造成如此大的風波。新系統順利上線後，舊設備則可轉為備援機具，並無任何浪費之嫌。因此，主計部門實則具有影響成敗的關鍵角色，此點未受到政府決策首長及與論界之注意。

舊戶政系統已運作十餘年，雖口碑良好，但限於資訊技術之更迭與新需求的殷切，系統再造有其實質之需要。新系統除原有之功能外，另規劃多項新種服務如:民眾辦理戶籍遷徙登記後，由系統主動通知相關政府機關，省去民眾奔走各機關一一去更改稅單、水、電單地址之勞煩等，立意甚善。然經此上線風波，戶政系統再造之效益已被掩蓋。政府資訊部門困境之改善仍待聖主、明時。